史上最强地方债审计风暴

史上最强“地方债审计风暴”

“这次审计对于银行和信托不是利空而是利好，我们已经很难做政府项目了，他们报的数字都不可靠。”信托公司总经理说：“我们并不担心政府整体的还款能力，现在最重要的问题是债务情况完全不透明。”　　按照大部分地方审计局的计划，8月1日和8月2日两天，各级审计部门必须全部进入现场审计，2013年全国政府性债务审计正式展开。　　一名市级审计局官员向理财周报记者表示，根据此前7月27日、28日两天审计署组织的视频培训会议安排，现场审计一共将耗时40天，到9月10日结束，各地将在9月28日前向审计署上报数据。　　审计署培训时并未表示，将在何时形成报告。但是各地审计局均确认此项审计自己并无对外公布的权力。　　这已经成为过去几年内审计部门最高调、影响力最大的一次审计。审计署将其思路确定为：“摸清底数，反映问题，揭示风险，提出建议”。　　“我们很希望审计报告能够向外界公布，因为我们做政信项目时，也根本不知道地方政府的实际负债情况如何。”一家信托公司总经理向理财周报记者表示。　　首次审计中央和乡镇债务　　按照理财周报记者获得的方案内容，本次审计主体为中央、省、市、县、乡镇五级政府。其中中央政府由审计署负责、各省工作由审计署驻各地特派办和省审计局安排。　　对于大部分审计工作人员而言，本次审计内容难度并不高，方法和要点与2011年的地方政府债务审计大致相同，但是时间和工作量却压力极大。　　2011年3月至5月，审计署组织了4.13万名审计人员，对31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市本级及所属市(地、州、盟、区)、县(市、区、旗)三级地方政府的债务情况进行了全面审计(云南省盈江县因地震未进行审计)。期间审计了涉及债务的25590个政府部门和机构、6576个融资平台公司、42603个经费补助事业单位、2420个公用事业单位、9038个其他单位、373805个项目，共1873683笔债务。　　与2011年相比，2013年，首次增加了中央一级和乡镇一级的审计，涵盖了目前中国全部政府系统。2011年审计政府债务2010年底的情况，而本次审计重点是摸清2012年底和2013年6月末的债务情况。此外，除了传统的地方政府需要偿还的债务、担保债务以及可能负有救助责任的债务外，“新的举债主体和举债方式”也被纳入审计范围。　　而本次给审计系统的时间，仍只有短短两个月。前述审计官员向理财周报记者表示，这是因为国务院要求尽快拿出结果。　　“摸清底数，反映问题，揭示风险，提出建议”的具体含义是：审计部门需要重点关注政府性债务的规模、结构、增减变化；现有债务和融资渠道存在的问题；募集资金的管理使用绩效和问题；分析政府债务的总体风险、地区风险、行业风险；以及提出建议完善融资机制、处理存量债务、控制新增债务等。　　表外债务两年翻倍　　2011年对全国省、市、县三级政府的审计结果是：截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元。其中84679.99亿来自银行，占79.01%；10449.68亿来自其他单位和个人，占9.75%；7567.31亿来自债券，占7.06%；剩下的来自上级财政借款。　　而两年之后，这部分债务显然还在迅速增加。　　根据银监会2013年工作会议透露的信息，截至2013年6月末，平台贷款余额9.7万亿元；据中国信托业协会统计，截至2013年一季度末，投向基础设施的信托余额为2.11万亿元，在大部分情况下，这部分信托的还款来源都是地方政府；而根据中央国债登记结算有限公司(中债登)统计，截至2012年末，城投债余额为1.44万亿元。　　由此可以看出，在2010年国发19号文规范地方政府融资平台后，商业银行加强了对平台贷的管理，通过信托、城投债等其他方式的政府债务两年时间都全部翻倍。此外，通过理财产品和同业资金池进入银行系统的地方政府融资无法统计。　　在2011年的统计中，10.7万亿地方债务中2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%。2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。　　显然，大部分平台贷款，在过去的两年中完成了展期和借新还旧。　　以2011年轰动一时的云南高速违约事件为例。当时云南省公路开发投资有限公司向包括国开行、建行、工行在内的十几家债权银行发函，声称自己无力偿还债务，对于既有贷款“只付息不还本”。这是中国首次地方债务违约事件，涉及贷款近千亿。　　“当时并不是地方政府没有钱还款，他们只是希望银行能够给展期，所以以这样的方式公开要挟。”一家涉事银行人员向理财周报记者表示：“后来经过我们跟云南省政府协调，他们也还了钱。”　　这一纠纷的背景是，此前银监会监管口径为，对于地方政府融资平台到期项目一律不得展期和贷新还旧。而在2012年，这一政策终于被调整为，可以有条件进行期限调整。　　即便如此，一般银行给予地方债务展期不会超过3年，2013年和2014年到期的地方债务还款压力仍然较大。　　“我们希望数据是真实的”　　“我认为这次审计对于银行和信托不是利空而是利好，我们已经很难做政府项目了，他们报的数字都不可靠。”前述信托公司总经理说：“我们并不担心政府整体的还款能力，现在最重要的问题是债务情况完全不透明。”　　他认为，不少政府并不会将BT融资、民间融资实际列入自己的资产负债表。在一些项目中，已经被挪出融资平台名单的公司，实际仍然在为项目进行担保。而在另一些基础设施项目中，尽管地方政府提供还款的“担保函”已经被明令禁止，但是大部分项目中，地方政府仍然会以各种形式提供担保函，而这些账目并不会被列入到地方政府的财务资料中。　　他说，虽然理论上来讲，省级平台一般风险可控，越往下还款能力越可疑，经济越差的地区还款能力越差。但是鉴于部分经济较好地区的负债率较高，因此实际项目审核过程中，已经很难判断质量。　　一家股份制银行个金部副总向理财周报记者表示，在审计署本次摸清情况后，政府融资预计将继续控制增量、消化存量。其中存量部分可能采取资产证券化形式，合规引入银行理财资金和同业资金。　　“如果地方融资项目可以做成标准化债权形式，我们可以购买。但是我们希望数据是真实的。”他说。

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